- VALLADOLID
N.I.G:
Procedimiento: PROCEDIMIENTO
ORDINARIO 0000858 /2006
AUTO nº 49/14
ILMOS. SRES.:
PRESIDENTA:
Dª ANA MARTÍNEZ
OLALLA
MAGISTRADOS:
DON JAVIER ORAÁ GONZÁLEZ
DON RAMÓN SASTRE LEGIDO
En
Valladolid, a veintiocho de febrero de dos mil catorce
HECHOS
PRMERO.- Con fecha 8 de enero de dos
mil ocho la Sala dictó sentencia estimatoria en el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS
RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) contra el Decreto 13/2006, de 9 de
marzo, por el que se modifica el Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio,
por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de
Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), cuyo fallo es
del siguiente tenor literal:
“Que, estimando el presente recurso
contencioso-administrativo núm. 858/2006 interpuesto por la representación de
la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA),
debemos declarar y declaramos nulo de pleno derecho el Decreto 13/2006, de 9 de
marzo, por el que se modifica el Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio,
por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de
Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), sin costas”.
SEGUNDO.- Contra dicha sentencia se interpuso recurso
de casación por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
el nº 1169/2008, que fue desestimado por sentencia del Tribunal Supremo de 25
de enero de dos mil doce.
En dicha sentencia se desestima el
recurso de casación, rechazando los
motivos de casación invocados por la Administración autonómica.
Así en el Fundamento de derecho
Primero se dice (el subrayado es nuestro): “La representación procesal de la
Administración autonómica recurrente asegura que la Sala de instancia ha
infringido, al declarar nulo de pleno derecho el Decreto por el que se modifica
el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina, los artículos 45 de la Constitución y13 de la Ley 4/1989,
de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestre, por cuanto dicha modificación no supone, en contra del parecer de la
Sala sentenciadora, menoscabo del carácter proteccionista ni del régimen de
protección del referido Plan de Ordenación sino una mera adaptación del
indicado régimen como consecuencia del surgimiento de nuevas iniciativas de
desarrollo económico y empresarial derivadas de la creciente demanda social
para actividades de ocio, tiempo libre y disfrute de la naturaleza. Este motivo de casación no puede prosperar
porque, como declara el Tribunal a quo en el fundamento jurídico sexto de la
sentencia recurrida, trascrito en el antecedente quinto de esta nuestra, «las
meras propuestas de iniciativas privadas y las expectativas que las mismas
puedan producir no son cambios de circunstancias socio-económicas producidas en
esa zona distintas de las tenidas en cuenta al elaborar el PORN que justifiquen
su modificación. Por el contrario, esa posibilidad - la del establecimiento de
estaciones de esquí alpino - ya se valoró al elaborar el PORN y se concluyó -
tras hacer el correspondiente inventario y evaluación de los recursos del
espacio natural, tanto del medio natural como del socioeconómico (art. 4 del
PORN)- que debía prohibirse (arts 47.3 y 63.4 del PORN)».Es cierto que en
el artículo 9.4 del Decreto 140/1980, por el que se aprueba el Plan en
cuestión, entre sus objetivos está el de promover el desarrollo socioeconómico
de las poblaciones del Espacio Natural y mejorar su calidad de vida de forma
compatible con la conservación de sus valores, pero, como con toda corrección
señala la Sala de instancia, este objetivo general y básico del Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales no puede alcanzarse a costa de su objetivo
prioritario, que, conforme a lo establecido en el apartado 1 del mismo
precepto, no es otro que conservar y proteger los recursos naturales, su
vegetación, flora, fauna, gea y paisaje, y ello sin justificación alguna y sin
haber comprobado previamente la compatibilidad de este objetivo prioritario con
aquel objetivo general, ya que, según declara probado el Tribunal de instancia
en ese mismo fundamento jurídico, el expediente carece de cualquier tipo de
documentación que acrediten que han variado las circunstancias ambientales o
socioeconómicas que se tuvieron en cuenta para la aprobación en 1980 del Plan
de Ordenación de los Recursos Naturales, sino que, por el contrario, se han
aportado informes de los que se deduce que subsisten las mismas circunstancias
que determinaron la fijación del régimen de protección, que se ha cambiado con
la modificación declarada nula en la sentencia recurrida.
Y en el Fundamento de derecho Segundo
se señala: “En contra de lo que opina la representación procesal de la
Administración autonómica recurrente, la protección del espacio natural
delimitado por el Plan de Ordenación, objeto de este litigio, requiere que
(artículo 6 del Decreto 140/1998, de 16 de julio) la modificación de sus
determinaciones se lleve a cabo con los mismos trámites observados para su
aprobación, en la que se efectuó una evaluación del medio natural y del medio
socioeconómico, que no se ha realizado para aprobar la modificación
impugnada en sede jurisdiccional. Así
lo establece dicha norma reglamentaria, en coherencia con lo dispuesto en el
artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE, según la cual «Cualquier plan o
proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser
necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados
lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos,
se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar,
teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de
las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado
a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes se
declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que
no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras
haberlo sometido a información pública». No
se trata, por tanto, de evaluar meramente el proyecto de una estación de esquí,
sino que se debe llevar a cabo una evaluación para modificar el Plan de
Ordenación en cuanto dicha modificación permite la instalación de esas
estaciones en el espacio natural protegido”. Por esa razón, con toda lógica, la Sala de instancia ha
declarado, en el último párrafo del fundamento jurídico séptimo de la sentencia
recurrida, que: «En el presente caso hubo evaluación al elaborar el PORN y se
concluyó que las estaciones de esquí alpino eran incompatibles con la
conservación del Espacio Natural. Al suprimir la prohibición con la
Modificación impugnada la Administración autonómica está autorizando una
actividad sin haberse asegurado de que no causaría perjuicio a la integridad
del Parque Natural y el instrumento en el que se deben determinar las
limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades
hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies
a proteger es el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, con arreglo a
los arts 4 y26.2.c) de la Ley 8/1991y el art. 6 del Real Decreto 1997/1995, de
7 de diciembre, por el que se establecen Medidas para contribuir a garantizar
la Biodiversidad mediante la conservación de los Hábitats Naturales y de la
Fauna y Flora Silvestres», razones todas por las que este segundo motivo de
casación debe ser igualmente desestimado”.
TERCERO.- El 8 de mayo de 2012 el
Procurador Sr. Sánchez Corral en nombre y representación de la ASOCIACIÓN PARA
LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) instó la ejecución de
sentencia firme, solicitando que se procediese a la publicación de la sentencia
en el Boletín Oficial correspondiente.
CUARTO.- El 15 de mayo de 2012 el
Procurador Sr. Rodríguez Álvarez, en nombre y representación de LA SOCIEDAD
ESPAÑOLA DE ORNITOLOGÍA (SEO-Birdlife) ,de
LA ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LA NATURALEZA (WWW-ADENA) y de la
FUNDACIÓN OSO PARDO (FOP) promueve incidente de ejecución de la sentencia de 8
de enero de 2008 a efectos de que se declare la imposibilidad de ejecución de
la misma a raíz de la promulgación de la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de
modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de Declaración del Parque
Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) y
solicita que en el momento de resolver el incidente se plantee por la Sala
cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 5/2010.
Se dice por los promoventes del
incidente que lo instan porque la Ley 5/2010, de 28 de mayo, hace imposible
legalmente la ejecución de la sentencia de 8 de enero de 2008, porque tiene un
contenido idéntico al Decreto declarado nulo de pleno derecho en la sentencia,
nulidad que tiene su base en su contenido y no en cuestiones formales,
habiéndose elevado el rango de la norma para evitar un pronunciamiento del
Tribunal Superior de Justicia y las consecuencias jurídicas de la resolución
judicial.
Ponen de relieve que la referida Ley
incorpora siete disposiciones adicionales a la Ley 4/2000, de 27 de junio, pero en realidad lo que modifican es el
Decreto 140/1998, por el que se aprueba el PORN del citado Parque Natural, que
ha sido declarado nulo por la sentencia de la Sala de 8 de enero de 2008.
Así dispone la Ley 5/2010:
Artículo Único
En la Ley 4/2000, de 27 de
junio, de Declaración del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina, se incorporan siete disposiciones adicionales con el siguiente tenor:
Disposición Adicional
Primera
Se modifica el punto 4 del
art. 12 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba
el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina (Palencia) que pasa a tener la siguiente redacción:
Se limitarán las
actuaciones, infraestructuras e instalaciones que supongan un impedimento o
modificación a la normal circulación de las aguas por sus cauces, salvo las
mínimas imprescindibles para el abastecimiento a poblaciones, los usos
agropecuarios tradicionales de la zona y las ligadas a estaciones de esquí
alpino.
Disposición Adicional
Segunda
Se modifica el apartado 2
del art. 17 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y
Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) que pasa a tener la siguiente
redacción:
Se procurará evitar la
introducción en el medio natural de cualquier elemento artificial (incluidas
torres de comunicación, antenas, transformadores, o publicidad exterior) que
limite el campo visual, rompa la armonía del paisaje o desfigure la
perspectiva. No obstante, al ser necesario que todos los núcleos urbanos del
Parque dispongan de servicios como televisión, radio, teléfono o electricidad,
podrán establecerse las infraestructuras que sean imprescindibles para
conseguir dichos objetivos.
Disposición Adicional
Tercera
Se modifica el apartado 3
del art. 23 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y
Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) que pasa a tener la siguiente
redacción:
Se fomentarán las
actividades deportivas y de recreo, debiéndose minimizar el impacto ambiental
de aquéllas que requieran la creación de infraestructuras permanentes. La
construcción de nuevas estaciones de esquí y la modificación de las existentes
en el interior del Espacio Natural, deberán someterse al procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental.
Disposición Adicional
Cuarta
Se modifica el apartado C
del art. 27 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y
Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia)
que pasa a tener la siguiente redacción:
Espigüete-Altos de
Cardaño-Curavacas Sur y Fuente Cobre-Circo de Valdecebollas.
Se conservarán
estrictamente los singulares valores geológicos y geomorfológicos de estas
áreas, evitándose toda acción o actividad que altere de algún modo los mismos.
La realización de movimientos de tierras, actividades extractivas o la
instalación de infraestructuras que puedan alterar significativamente el
paisaje requerirá de una adecuada evaluación y, en cualquier caso, la adopción
de las oportunas medidas de integración paisajística.
Disposición Adicional
Quinta
Se modifica el apartado 4
del art. 29 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y
Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) que pasa a tener la siguiente
redacción:
Se evitarán con carácter
general las edificaciones de nueva planta en /las zonas de más valor del
Espacio Natural. Excepcionalmente podrán realizarse construcciones
indispensables para el desarrollo de la actividad agraria o ganadera para lo
cual será preciso la autorización de la Administración del Espacio Natural.
Asimismo, se podrán autorizar, previo sometimiento al procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental y de conformidad con la legislación
urbanística, usos de interés público vinculados al ocio porque se aprecie la
necesidad de su emplazamiento en suelo rústico a causa de sus específicos
requerimientos en materia de ubicación.
Disposición Adicional
Sexta
Se modifica el apartado 8
del art. 47 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y
Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) que pasa a tener la siguiente
redacción:
La construcción de nuevas
estaciones de esquí y la modificación de las existentes en las Zonas de Uso
limitado y Uso Compatible.
Disposición Adicional
Séptima
Se modifica el apartado 4
del art. 63 del Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se
aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y
Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) que pasa a tener la siguiente
redacción:
En las Zonas de Reserva:
Se prohíbe la instalación de nuevas infraestructuras de cualquier tipo
destinadas a la práctica de esquí alpino.
En las Zonas de Uso
Limitado y Uso Compatible: La construcción de nuevas estaciones de esquí y la
modificación de las existentes en el interior del Espacio Natural, deberán
someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental”.
Ponen de relieve los promoventes del
incidente que las modificaciones reguladas en el Decreto 13/2006, de 9 de
marzo, y las reguladas en la Ley 5/2010, de 20 de mayo, son literalmente
idénticas y la propia Exposición de Motivos coincide literalmente a excepción
de la supresión de un par de párrafos, lo que supone vaciar de contenido la
sentencia y vetar su control a los Tribunales ordinarios.
A su juicio, la única manera de
resolver si la referida Ley 5/2010 impide ejecutar el fallo de la sentencia es
examinando su constitucionalidad y, por ello, solicita que se plantee por el
Tribunal la cuestión de inconstitucionalidad, una vez concluida la tramitación
del incidente de ejecución suscitado, lo
que es posible tal y como se desprende del Auto del T.S. de 18 de enero de
2012, dictado en el seno del recurso ordinario 11/2006, en el que se cita la
STC 81/2003, de 30 de abril.
Los
promoventes del incidente sostienen que la Ley 5/2010, que determina la ineficacia
de la sentencia firme de que se trata, es inconstitucional por lesionar los
siguientes artículos de la Constitución: 24.1 (derecho a la tutela judicial
efectiva), art. 9.3 (interdicción de la
arbitrariedad) , art. 14 (infracción del principio de igualdad, en relación con
el derecho a la tutela judicial efectiva –art. 24 CE- y el principio de
interdicción de la arbitrariedad –art. 9 CE), art. 149.1.23 en relación con el
art. 148.1.9 (competencias exclusivas del Estado y competencias potestativas de
las Comunidades Autónomas), art 23
(derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos), art.
9.1 (sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico) al mantener los mismos incumplimientos e ilegalidades de
que adolecía el Decreto 13/2006 anulado.
QUINTO.- El 6 de junio de 2012 el
Procurador Sr. Rodríguez Álvarez, en la representación que ostenta, presenta
escrito por el que solicita que no se tenga por ejecutada la sentencia de 8 de
enero de 2008 por la mera publicación el 1 de junio de 2012, en el Boletín
Oficial de Castilla y León de la Orden FYM/366/2012, de 16 de abril, por la que
se ordena llevar a puro y debido efecto la sentencia de la Sala de 8 de enero
de 2008 y la del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2012.
SEXTO.- Conferido traslado a las
partes para que formularan alegaciones en el plazo de 20 días, presentaron
escrito los Procuradores Srs. Sánchez Corral y Rodríguez Álvarez, en la
representación que ostentan, reiterando que se plantee cuestión de
inconstitucionalidad de la Ley 5/2010, de 28 de mayo, así como la Letrada de la
Comunidad Autónoma de Castilla y León . Esta sostiene que el único legitimado
para plantear la imposibilidad de ejecución de la sentencia es el órgano
administrativo obligado al cumplimiento de las sentencias; que no existe
imposibilidad legal de ejecución de la sentencia porque está ejecutada mediante
la publicación de la Orden FYM/366/2012, antes mencionada, lo que basta en los
casos, como el presente, en que se ha anulado una disposición general y no
puede plantearse cuestión de inconstitucionalidad porque la sentencia está
ejecutada
SÉPTIMO.- En fecha 14 de noviembre de 2013 se dictó
providencia por la que se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal por
el plazo común e improrrogable de 10 días para que aleguen lo que deseen sobre
la pertinencia de plantear al Tribunal Constitucional cuestión de
inconstitucionalidad en relación con Ley 5/2010, de 28 de mayo, de modificación
de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de Declaración del Parque Natural de Fuentes
Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) por la posible infracción
de los siguientes artículos de la Constitución:
- Infracción del artículo 24.1 en
relación con el artículo 117.3 de la Constitución , en su vertiente de derecho
a la ejecución de las resoluciones judiciales, por cuanto que las siete
Disposiciones Adicionales de la citada Ley 5/2010 se configuran como preceptos
legales aprobados "ad casum", con el propósito de eludir la ejecución
de la sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008, recaída en el recurso
contencioso-administrativo número 858/2006 (que declaró la nulidad del Decreto 13/2006, de 9 de marzo, por el que se
modifica el Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba
el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina), e impedir de esa forma su ejecución, con perjuicio de
los derechos e intereses de los recurrentes
y de las personas afectadas por el fallo de la mencionada sentencia. Ley
autoaplicativa que impide un control de la misma intensidad que el que le
correspondería realizar a los Tribunal de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa (STC 129/2013, de 4 de junio).
- Infracción del artículo 9.3 de la
Constitución, en cuanto consagra el principio de interdicción de la
arbitrariedad de los Poderes públicos, toda vez que habiéndose aprobado esos
preceptos legales con la intención de eludir y frustrar la ejecución de la
sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008, ocurre que la razón del fallo
dictado en esa sentencia, anulatorio del Decreto 13/2006, fue que con la
modificación introducida por el citado Decreto anulado se suprimía la
prohibición de establecer estaciones de esquí alpino anteriormente establecida
en el PORN sin acreditar ni justificar
que hubieran cambiado las circunstancias tenidas en cuenta al establecer la
prohibición, ni evaluar adecuadamente ni asegurarse que la nueva actividad que
se permitía no causaría perjuicio a la integridad del espacio natural protegido
y todo ello con independencia de que cada proyecto de instalación tuviera que
quedar sujeto a esa previa evaluación ambiental, viniendo a reproducir la Ley
cuya constitucionalidad se cuestiona el
contenido del Decreto anulado convalidándolo mediante su elevación de
rango, sin datos de ninguna clase que
permitan valorar su racionalidad.
- Infracción del art. 23, en relación
con el art. 9 de la Constitución, porque la convalidación del Decreto anulado
efectuada por la Ley de que se trata impide la intervención de los ciudadanos
en los asuntos públicos a través del trámite de información pública que existe
en el procedimiento administrativo, así como su facultad de ejercer la acción
pública que la Ley les otorga en el control de la legalidad urbanística y
medioambiental.
-Infracción del art. 24.2 de la
Constitución, vulneración del derecho al juez ordinario predeterminado por la
Ley, al privar a los ciudadanos de la posibilidad de acudir a la jurisdicción
ordinaria para defender sus derechos legítimos y examinar la regularidad
jurídica de de este tipo de autorizaciones.
-Infracción de los principios
constitucionales de división de poderes, generalidad de la Ley, reserva de
jurisdicción, jerarquía normativa, reserva de la Administración de la acción
ejecutiva y control judicial de la actividad administrativa.
-Infracción del principio de igualdad
en la Ley por tratarse de una Ley hecha a la medida para un caso concreto, sin
que exista justificación para ese trato único.
OCTAVO.- La representación procesal de
LA ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA)
presentó escrito en el que manifiesta su adhesión a los escritos presentados
por el Procurador Sr. Rodríguez Álvarez en nombre de SEObirdlife, ADENA WWF y
FOP, conviniendo con ellos que la Ley 5/2010 se ha promulgado con el exclusivo
fin de imposibilitar legalmente la ejecución de sentencia, vulnerando el
derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende el derecho a la ejecución
de la sentencia en sus propios términos y sin dilaciones.
NOVENO.- El Procurador Sr. Rodríguez
Álvarez presenta escrito en el que manifiesta que procede el planteamiento de
la cuestión de inconstitucionalidad por las razones expuestas por la Sala en la
providencia anterior y porque, como ya
expuso al instar su planteamiento, concurren los requisitos formales y de fondo
para ello.
DÉCIMO.- La Letrada de la Comunidad
Autónoma de Castilla y León tras formular las alegaciones que estima oportunas,
solicita que se desista del planteamiento de la cuestión de
inconstitucionalidad.
Alega, en
primer lugar, que no se dan los requisitos formales para el planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad porque se suscita dentro de un inadmisible
incidente de imposibilidad legal de ejecución, inadmisible tanto por falta de
legitimación de quienes lo han promovido, ya que, con arreglo al art. 105.2 de
la LJCA solo es el órgano administrativo encargado de su cumplimiento quien lo
debe pedir, aunque los afectados por la sentencia estén facultados para
reclamar a ese órgano encargado de su cumplimiento que suscite la cuestión ante
el Juez o Tribunal competente para ejecutarla, como por el hecho de que la
sentencia está ya ejecutada con la publicación en el BOCyL de 1 de junio de
2012 de la Orden FYM/366/2012, por la que se dispone el cumplimiento en sus
propios términos de la sentencia nº 20 de 8 de enero de 2008 de la Sala y la de
25 de enero de 2012 del Tribunal Supremo. Al estar ejecutada la sentencia no
procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad con arreglo al art. 35.2
de LOTC.
Se dice,
también, que de la lectura de la providencia se desprende el incumplimiento de
un requisito esencial en el planteamiento de la cuestión de
inconstitucionalidad como en la audiencia de las partes porque no se explicita
la imprescindible interrelación entre la resolución a quo y la validez de la
norma cuestionada, de manera que se entienda de forma clara y evidente que el
fallo depende de la validez de la norma cuestionada y no se exterioriza el
esquema argumental dirigido a probar cómo y en qué medida el fallo depende de
la validez de la norma cuestionada.
En segundo lugar, entrando en el
análisis de cada uno de los apartados planteados en la providencia, aduce, en
relación con “la infracción del art.. 24.1 de la Constitución, en su
vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, por cuanto
que las siete Disposiciones Adicionales de la citada Ley 5/2010 se configuran
como preceptos legales aprobados "ad casum", con el propósito de
eludir la ejecución de la sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008, recaída
en el recurso contencioso-administrativo número 858/2006 (que declaró la
nulidad del Decreto 13/2006, de 9 de
marzo, por el que se modifica el Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio,
por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de
Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina), e impedir de esa forma su
ejecución, con perjuicio de los derechos e intereses de los recurrentes y de las personas afectadas por el fallo de
la mencionada sentencia. Ley autoaplicativa que impide un control de la misma
intensidad que el que le correspondería realizar a los Tribunal de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa (STC 129/2013, de 4 de junio), que
la citada STC no es trasladable automáticamente al presente supuesto, por
cuanto se trata de una Ley que viene a modificar otra, la Ley 4/2000, de 27 de
junio, de Declaración del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente
Cobre-Montaña Palentina, dictada en consonancia con la Ley 4/1989, de 27 de
marzo, de Conservación de la Naturaleza y de la Flora y de la Fauna Silvestres,
que establece que la declaración de Parques Naturales corresponde a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito
territorial se encuentren ubicados y en desarrollo de la Ley 8/1991, de 10 de
mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León, que dispone en
su art. 21 que los Parques Naturales se declararán por Ley de Cortes de
Castilla y León, particularizada para cada uno de ellos.. No se trata, dice, de
una ley autoaplicativa pues las declaraciones contenidas en esa norma han de
desarrollarse en concretos actos administrativos posteriores revisables en la
jurisdicción contencioso-administrativa; en concreto, señala, se ha dictado la
Orden FYM/57/2013, de 28 de enero, por la que se prueba el documento de
referencia para la evaluación ambiental del proyecto regional de desarrollo
sostenible del destino turístico San Glorio; en relación con la infracción del
“artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto consagra el principio de
interdicción de la arbitrariedad de los Poderes públicos, toda vez que
habiéndose aprobado esos preceptos legales con la intención de eludir y
frustrar la ejecución de la sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008 , ocurre
que la razón del fallo dictado en esa sentencia, anulatorio del Decreto
13/2006, fue que con la modificación introducida por el citado Decreto anulado
se suprimía la prohibición de establecer estaciones de esquí alpino
anteriormente establecida en el PORN sin
acreditar ni justificar que hubieran cambiado las circunstancias tenidas
en cuenta al establecer la prohibición, ni evaluar adecuadamente ni asegurarse
que la nueva actividad que se permitía no causaría perjuicio a la integridad
del espacio natural protegido y todo ello con independencia de que cada
proyecto de instalación tuviera que quedar sujeto a esa previa evaluación
ambiental, viniendo a reproducir la Ley cuya constitucionalidad se
cuestiona el contenido del Decreto
anulado convalidándolo mediante su elevación de rango, sin datos de ninguna clase que permitan
valorar su racionalidad, alega la ausencia de justificación de la
imprescindible interrelación entre la resolución del inadmisble incidente de
ejecución y la validez de la misma; en relación con la infracción de “art. 23, en relación con el art. 9 de la
Constitución, porque la convalidación del Decreto anulado efectuada por la Ley
de que se trata impide la intervención de los ciudadanos en los asuntos
públicos a través del trámite de información pública que existe en el
procedimiento administrativo, así como su facultad de ejercer la acción pública
que la Ley les otorga en el control de la legalidad urbanística y
medioambiental”, se alega la falta
de motivación al no explicarse por qué, cómo y de qué manera se vulnera ese
precepto constitucional por la Ley 5/2010 y que es ajena a la Ley la existencia
de determinadas tramitaciones previstas en otra que regula la actuación de las
Administraciones Públicas a través del procedimiento administrativo; en cuanto
a la infracción del “art. 24.2 de la Constitución, vulneración del derecho
al juez ordinario predeterminado por la Ley, al privar a los ciudadanos de la
posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria para defender sus derechos
legítimos y examinar la regularidad jurídica de de este tipo de autorizaciones”
aduce que la figura tendente a asegurar la imparcialidad del llamado a conocer
del tema de que se trata es el Tribunal Constitucional; y en relación con la infracción “de los
principios constitucionales de división de poderes, generalidad de la Ley,
reserva de jurisdicción, jerarquía normativa, reserva de la Administración de
la acción ejecutiva y control judicial de la actividad administrativa y de
igualdad”, se alega que nada se puede decir ante la genérica imputación de
infracción de esos principios.
UNDÉCIMO.- Por último, el Ministerio
fiscal informa que pudiéndose haber
vulnerado algunos de los artículos y principios relacionados en la providencia
de 14 de noviembre de 2013 considera
pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
Ha sido
ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª Ana Martínez Olalla.
RAZONAMIENTOS
JURÍDICOS
PRIMERO.- Entiende la Sala que procede plantear
cuestión de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de
la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, sobre las
siete Disposiciones Adicionales que la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de
modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de Declaración del Parque
Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia)
incorpora mediante su artículo único en la citada Ley 4/2000, por las razones
que a continuación se exponen.
Con
carácter previo debe afirmarse que sí concurren los presupuestos formales para
su planteamiento frente a lo que dice la Administración demandada.
El
Tribunal Constitucional con carácter general ha señalado que para poder
plantear una cuestión de esta índole deben concurrir los siguientes cinco
requisitos:
1º.- La cuestión
debe suscitarse una vez concluida la tramitación procesal del recurso o del
incidente (a la posibilidad de plantear la cuestión en fase de ejecución de
sentencia se refiere expresamente la STC 81/2003, de 30 de abril).
2º.- La norma
cuya posible inconstitucionalidad se somete a la consideración del Tribunal
Constitucional ha de tener rango de Ley.
3º- Con carácter
previo al planteamiento de la cuestión ha de oírse a las partes y al Ministerio
Fiscal, y en la correspondiente providencia ha de identificarse con claridad el
precepto legal posiblemente inconstitucional, así como el precepto de la
Constitución posiblemente infringido; indicándose asimismo, siquiera sea de
forma sucinta, las razones por las que la Sala duda de la constitucionalidad de
la norma controvertida, a fin de que las partes y el Fiscal tengan suficientes
datos y elementos de juicio para formar criterio sobre la cuestión y alegar en
consecuencia.
4º.- El precepto
con rango de Ley de cuya constitucionalidad se duda debe ser aplicable al caso,
y de su validez ha de depender el sentido de la resolución judicial.
5º- Una vez
evacuado ese trámite, el auto de planteamiento de la cuestión habrá de
referirse coherentemente a las normas mencionadas en la providencia de
audiencia a las partes y al Fiscal, y dicho auto no habrá de limitarse a
suscitar la cuestión con remisión a lo apuntado en la providencia, sino que
deberá razonar los motivos por los que se duda de la constitucionalidad de la
norma controvertida, así como la relevancia de dicha norma de cara a la
resolución del incidente.
En el presente
caso se ha planteado en la fase de ejecución de la sentencia, una vez concluida
la tramitación procesal del incidente de ejecución promovido por la Sociedad
Española de Ornitología (SEO-Birdlife), la Asociación para la Defensa de la
Naturaleza (WWW-ADENA) y la Fundación Oso Pardo (FOP).
Ninguna
de estas Asociaciones ha sido parte en el procedimiento de origen, pero
sostienen su legitimación activa en el art. 109.1 de la LJCA que establece:
“La
Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas
por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la
sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido
del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución”.
Alegan que son
personas afectadas porque interpusieron recurso contencioso-administrativo
contra el mismo Decreto anulado por la sentencia cuya ejecución se pretende;
recurso que fue estimado en la instancia, habiéndose declarado en la sentencia
del T.S. de 29 de marzo de 2012 la pérdida de objeto del recurso de casación
interpuesto contra ella al haber sido declarado nulo el Decreto 13/2006, de 9
de marzo, por sentencia firme. Además,
en los recursos contencioso-administrativos que dieron lugar a los
pronunciamientos anulatorios del Decreto 13/2006 se ejerció la acción
popular en materia medioambiental, siendo de interés público la efectiva
ejecución de las sentencias recaídas en esos procedimientos (ex arts 22 y 23 de
la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a
la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia
de medio ambiente).
No parece, por
lo expuesto, que pueda cuestionarse que las Asociaciones mencionadas tienen
legitimación para promover un incidente de ejecución de la sentencia de la Sala
de 8 de enero de 2008 de que se trata.
Ahora bien, la
Administración autonómica niega que tengan legitimación activa para promover el
incidente por “imposibilidad legal” de ejecución de la sentencia, previsto en
el art. 105.2 de la LJCA, al estar únicamente legitimado para ello el órgano
encargado del cumplimiento de la sentencia.
Es preciso para
resolver esta cuestión, distinguir dos supuestos distintos en relación con la imposibilidad
legal de ejecutar una sentencia.
Uno, la
imposibilidad de carácter administrativo o reglamentario, cuando se dicta un
acto o disposición reglamentaria que impide la ejecución del fallo de la
sentencia. En este caso, si se ha
dictado con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia, la parte
puede instar su nulidad de pleno derecho, con arreglo al art. 103.4 y 4 de la
LJCA, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del art. 109 de la
misma Ley. Si, por el contrario, no concurre ese elemento subjetivo, puede la
parte interponer contra el acto o disposición el correspondiente recurso
contencioso-administrativo si considera que son disconformes con el
ordenamiento jurídico o si, por el contrario, no se cuestiona su legalidad, instar
al órgano encargado del cumplimiento de la sentencia que promueva el incidente
de imposibilidad legal de ejecución de sentencia, al amparo del art. 105.2 de
la LJCA y que se adopten las medidas necesarias que aseguren su mayor
efectividad, fijando, en su caso, la indemnización que proceda.
Dos, que la
imposibilidad legal lo sea en virtud de una norma con rango de Ley. Surge el
problema de las validaciones legislativas, que unas veces son conformes con la
Constitución y otras no.
El Tribunal Supremo, entre otras, en la
sentencia de 6 de junio de 2003 ha señalado que “no puede negarse al legislador
la potestad de innovar el ordenamiento jurídico, modificando las disposiciones
anteriores para adaptarlas a las circunstancias de cada momento. Esta potestad
se extiende incluso a dar efecto retroactivo a una disposición con el único
límite impuesto por el art. 9 de la Constitución –normas sancionadoras o
restrictivas de derechos individuales- y ello aunque como consecuencia de ese
efecto se afecte a la ejecución de una sentencia firme”. Y en las sentencias
del TC 73/2000, de 12 de marzo (asunto presa de Itoiz) y 273/2000, de 15 de noviembre, se rechaza la
inconstitucionalidad planteada de la Ley, diciéndose en la primera que “resulta
difícil admitir que la Ley cuestionada incurra en arbitrariedad, pues es claro
que lo contrario supondría constreñir indebidamente la legítima opción del
legislador de modificar, en todo o en parte, la regulación jurídica de una
determinada materia o de un concreto sector del Ordenamiento y conduciría, en
alguna instancia, a la petrificación de cualquier régimen normativo tan pronto
se hubiera dictado una sentencia aplicando el régimen jurídico precedente”. Y
en la segunda se dice: “la decisión del legislador autonómico no merece reproche
alguno desde la óptica del sistema de fuentes. Como hemos señalado
reiteradamente, no resulta contrario a la Constitución que el legislador asuma
una tarea que anteriormente había encomendado al poder reglamentario, pues
nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva
reglamentaria inaccesible al legislador (SSTC 5/1981, de 13 de febrero, y
18/1982, de 4 de mayo). De tal suerte que, dentro del marco de la Constitución
y respetando sus específicas limitaciones la ley puede tener en nuestro
ordenamiento jurídico cualquier contenido, no estándole en modo alguno vedada
la regulación de materias antes atribuidas al poder reglamentario”.
Pero en la
STC nº 129/2013, de 4 de junio, se estima parcialmente el recurso de
inconstitucionalidad y se anulan determinados preceptos de una ley autonómica
que permitía la reapertura de un vertedero de residuos peligrosos por entender
que se trata de una ley autoaplicativa que vulnera el derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos afectados. A su
vez, en la STC nº 92/2013, de 22 de abril, se anulan determinados
preceptos de la Ley de Ordenación del Territorio y del Régimen Urbanístico del
Suelo de Cantabria 2011, por invadir las competencias exclusivas del Estado en
materia de legislación procesal. La norma cuestionada introduce una causa de
suspensión de la ejecución judicial de las sentencias que llevan aparejada la
demolición de obras declaradas ilegales, que no tiene cobertura en los títulos
aducidos por los órganos de la Comunidad Autónoma, y establece un supuesto de
responsabilidad patrimonial en el que el daño indemnizable no es efectivo sino
eventual, regulando así un elemento básico del sistema de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas que está reservado al Estado (FJ 5
y 6). Y en la STC nº 203/2013, de 5 de diciembre, el TC declara la
nulidad de un proyecto regional de ordenación urbanística del ámbito
territorial castellano leonés, por no satisfacer el canon de razonabilidad y proporcionalidad
exigido a las leyes singulares. La aprobación por ley de este planeamiento
urbanístico ha impedido el control de las medidas adoptadas por los Tribunales
de la jurisdicción contencioso-administrativa, que sí hubieran podido realizar
de haber sido aprobado por reglamento (FJ 4-8).
Surge, en
consecuencia, en estos supuestos el problema de determinar el cauce a través
del cual el ciudadano hace efectivo su derecho a la tutela judicial efectiva,
en su vertiente del derecho a la ejecución en sus propios términos de las
resoluciones judiciales firmes reconocido en el art. 24.1 CE.
El cauce no es
el del art. 105.2 de la LJCA, si se estima que la Ley se ha dictado con la
finalidad de eludir el cumplimiento del fallo de la sentencia y el control judicial
de su ejecución, sino el seguido aquí por los promoventes del incidente al
amparo del art. 109 de la LJCA para que se resuelva una cuestión previa al
planteamiento del previsto en el art. 105.2 de la LJCA, que es si la Ley que
impide la ejecución del fallo es o no constitucional, lo que debe resolverse
por el órgano competente, el Tribunal Constitucional, si se admite la cuestión
de inconstitucionalidad que se plantea. Una vez, que se declare la
constitucionalidad de la Ley controvertida o se inadmita la cuestión de
inconstitucionalidad es cuando la parte puede instar al órgano encargado del
cumplimiento de la sentencia que promueva el incidente del art. 105.2 de la
LJCA y se adopten las medias necesarias para aseguren la mayor efectividad de
la ejecutoria.
Por ello, no se
estima que los promoventes del incidente carezcan de legitimación activa para
instarlo.
La otra cuestión
que plantea la Administración autonómica es que el incidente es inadmisible
porque la sentencia se ha ejecutado con la publicación en el
BOCyL de 1 de junio de 2012 de la Orden FYM/366/2012, por la que se dispone el
cumplimiento en sus propios términos de la sentencia nº 20 de 8 de enero de
2008 de la Sala y la de 25 de enero de 2012 del Tribunal Supremo y, en
consecuencia, no cabe plantear la cuestión de inconstitucionalidad, con arreglo
al art. 35.2 LOTC.
La respuesta a este punto exige tener
en cuenta cuál es el concreto contenido del derecho a la tutela judicial
efectiva de los promoventes del incidente desde la vertiente del derecho a la
ejecución de la sentencia. Pues bien, de la lectura de las sentencias de la
Sala y del Tribunal Supremo este se concreta en que aquellos podrían impugnar
cualquier acto o disposición reglamentaria que suprimiese la prohibición de
estaciones de esquí alpino en el espacio natural protegido sin haberse
modificado el Plan de Ordenación siguiendo los mismos trámites observados para
su aprobación con la correspondiente evaluación de impacto ambiental y
teniendo en cuenta que el objetivo prioritario del Plan no es otro que
conservar y proteger los recursos naturales, su vegetación, flora, fauna, gea y
paisaje. Por tanto, no es cierto que la ejecución de la sentencia se agote
con la publicación mencionada, desde el momento en que al amparo del art. 103.4
de la LJCA podían los actores instar la declaración de nulidad de pleno derecho
de aquellos actos y disposiciones reglamentarias encaminadas a eludir el fallo
de la sentencia, lo que tienen vedado en este caso al haberse aprobado la
modificación mediante norma con rango de Ley.
Por ello, se estima que la sentencia
no está ejecutada con la publicación en el
BOCyL de 1 de junio de 2012 de la Orden FYM/366/2012 y que, en consecuencia,
cabe plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
Para finalizar
sobre el cumplimiento de los requisitos formales, sostiene la Administración
autonómica que en la correspondiente providencia en la que se ha acordado oír a
las partes no se ha exteriorizado el esquema argumental dirigido a probar la
imprescindible interrelación entre el fallo del proceso y la validez de la
norma cuestionada, lo que no se comparte pues si, como se ha dicho
anteriormente, el derecho a la tutela judicial efectiva de los promoventes del
incidente tiene el contenido que se ha expuesto es clara la interrelación entre
la declaración de imposibilidad o no de la ejecución del fallo y la validez de
la Ley 5/2010, de 28 de mayo, pues si esta no es constitucional procederá la
declaración de que no es imposible la ejecución de la sentencia y si, por el
contrario, se inadmite o se desestima la cuestión de inconstitucionalidad, la
declaración procedente será la de imposibilidad de ejecución de la sentencia en
sus propios términos, es decir, mediante modificación del Plan de Ordenación
por los mismos trámites y con el objetivo señalado, lo que se pone de relieve
cuando, sucintamente, se especifican los preceptos y principios de la
Constitución que se consideran infringidos: Infracción del artículo 24.1 en
relación con el artículo 117.3 de la Constitución, en su vertiente de derecho a
la ejecución de las resoluciones judiciales, por cuanto que las siete
Disposiciones Adicionales de la citada Ley 5/2010 se configuran como preceptos
legales aprobados "ad casum", con el propósito de eludir la ejecución
de la sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008, e impedir de esa forma su
ejecución, con perjuicio de los derechos e intereses de los recurrentes y de las personas afectadas por el fallo de
la mencionada sentencia; infracción del artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto
consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes
públicos, toda vez que habiéndose aprobado esos preceptos legales con la
intención de eludir y frustrar la ejecución de la sentencia firme de fecha 8 de
enero de 2008 , ocurre que la razón del fallo dictado en esa sentencia,
anulatorio del Decreto 13/2006, fue que con la modificación introducida por el
citado Decreto anulado se suprimía la prohibición de establecer estaciones de
esquí alpino anteriormente establecida en el PORN sin acreditar ni justificar que hubieran cambiado
las circunstancias tenidas en cuenta al establecer la prohibición, ni evaluar
adecuadamente ni asegurarse que la nueva actividad que se permitía no causaría
perjuicio a la integridad del espacio natural protegido y todo ello con
independencia de que cada proyecto de instalación tuviera que quedar sujeto a
esa previa evaluación ambiental, viniendo a reproducir la Ley cuya
constitucionalidad se cuestiona el
contenido del Decreto anulado convalidándolo mediante su elevación de
rango, sin datos de ninguna clase que
permitan valorar su racionalidad;
infracción del art. 23, en relación con el art. 9 de la Constitución,
porque la convalidación del Decreto anulado efectuada por la Ley de que se
trata impide la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos a través
del trámite de información pública que existe en el procedimiento
administrativo, así como su facultad de ejercer la acción pública que la Ley
les otorga en el control de la legalidad urbanística y medioambiental…
SEGUNDO.-
Entrando en el fondo del asunto, se estima procedente para justificar las
razones por las que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 5/2010, de
28 de mayo, de modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de Declaración
del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina
(Palencia), reproducir lo dicho por el Tribunal Constitucional en la sentencia nº
203/2013, de 5 de diciembre, por la que se estima el recurso de
inconstitucionalidad planteado contra la Ley de Castilla y León 6/2007, de 28
de marzo, de aprobación del proyecto regional “Ciudad del Medio Ambiente”.
Se dice en dicha
sentencia en sus Fundamentos de derecho (el subrayado es nuestro): “CUARTO.-
Tal y como hemos señalado en reiteradas ocasiones, aunque la Constitución no
impide la existencia de leyes singulares, éstas no constituyen un
ejercicio normal de la potestad legislativa por lo que están sujetas a una
serie de límites contenidos en la Constitución. Hemos recordado en la
reciente STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 4 que “el principio de igualdad
exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente
singular. -Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad
arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino
a su contenido y, en su virtud, que la ley singular … debe responder a una
situación excepcional igualmente singular-. En segundo lugar, -la adopción
de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales
que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por
los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a
actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos
normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador
intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a
una situación singular-. Finalmente no es posible condicionar o impedir por
una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia
reservada a leyes generales (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11
EDJ1986/166 )”. Y concluimos por ello que “el canon de constitucionalidad
que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo
de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación” (STC
129/2013, de 4 de junio, FJ 4). Este es, en definitiva, el triple canon que
habrá de superar cualquier ley singular para que pueda considerarse
constitucional”.
Aplicando la
doctrina expuesta en esta sentencia al presente caso resulta que en la Ley de
que se trata se reproduce literalmente el contenido del Decreto 13/2006, de 9
de marzo, por el que se modifica el Anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de
julio, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de
Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia).declarado nulo
por la sentencia de la Sala de 8 de enero de 2008.
Las Exposiciones
de Motivos de ambas normas coinciden literalmente, salvo la inclusión de un par
de párrafos en la Ley 5/2010. Párrafos que no van dirigidos a dar explicación
alguna por la que un Decreto de la Junta de Castilla y León, el Decreto
140/1998, precisa ser modificado por un norma con rango de Ley; no se menciona
en la Exposición de Motivos la sentencia de la Sala de 8 de enero de 2008 en la
que se indicaba la necesidad de modificar el Decreto con los mismos trámites,
entre los que se encuentra el esencial de la necesaria evaluación de impacto
ambiental por exigirlo tanto la norma reglamentaria como el art. 6.3 de la
Directiva 92/43/CEE, teniendo en cuenta el objetivo prioritario del Plan, que
es la conservación y protección de los recursos naturales y se justifica la
Modificación por las mismas razones económico-sociales que se rechazan en la
mencionada sentencia. Es de señalar que a la fecha en que entra en vigor la Ley
5/2010 sigue vigente el art. 32 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios
Naturales de la Comunidad de Castilla y León que atribuye a la Junta de
Castilla y León, mediante Decreto, la aprobación de los Planes de Ordenación de
los Recursos Naturales. Y tanto esta
Ley, como la Ley 4/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad, establecen que corresponde a los PORN la determinación de las
limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades
hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies
a proteger, con especificación de las distintas zonas, en su caso (arts. 26 y
19, respectivamente). Por otro lado, la
citada Ley 42/2007 establece en su art. 45 4. que “Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación
directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda
afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en
combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada
evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo
con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la
legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas
por las Comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación
de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las
repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 5 de este
artículo, los órganos competentes para aprobar o autorizar los planes,
programas o proyectos solo podrán manifestar su conformidad con los mismos tras
haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión
y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. 5. Si, a pesar de
las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar
y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan, programa o
proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas
razones de índole social o económica, las Administraciones Públicas competentes
tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la
coherencia global de Natura 2000 quede protegida. La concurrencia de razones
imperiosas de interés público de primer orden sólo podrá declararse para cada
supuesto concreto:
a) Mediante una ley.
b) Mediante acuerdo del
Consejo de Ministros, cuando se trate de planes, programas o proyectos que
deban ser aprobados o autorizados por la Administración General del Estado, o
del órgano de Gobierno de la Comunidad autónoma. Dicho acuerdo deberá ser
motivado y público.
La adopción de las medidas
compensatorias se llevará a cabo, en su caso, durante el procedimiento de
evaluación ambiental de planes y programas y de evaluación de impacto ambiental
de proyectos, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Dichas
medidas se aplicarán en la fase de planificación y ejecución que determine la evaluación
ambiental.
Las medidas compensatorias
adoptadas serán remitidas, por el cauce correspondiente, a la Comisión Europea”.
En la Ley
15/2010, de 28 de mayo, en ningún momento se describen ni se justifican las
razones imperiosas de interés público de primer orden que, en su caso,
justifiquen suprimir una prohibición de instalar estaciones de esquí alpino que
antes, habiendo evaluado la zona con las circunstancias socioeconómicas que en
ella concurren, se había considerado incompatible con la conservación del
lugar.
Aplicando la
doctrina constitucional expuesta en la sentencia nº 203/2013 no parece
justificada la excepcional relevancia que la supresión de la prohibición de
esquí alpino pueda suponer para la economía y la sociedad de la zona de que se
trata, ni ha explicitado el Legislador las razones por las que entiende que la
utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada, aún a sabiendas
de que la utilización de la Ley elimina el control de la
jurisdicción-contencioso-administrativa. Por otro lado, la regulación material
de la ley cuestionada no presenta peculiaridad alguna con respecto a cualquier
otra ordenación de recursos naturales aprobada por la Junta de Castilla y León.
Es mera reproducción de lo ya hecho anteriormente mediante el Decreto anulado,
por lo que la misma ordenación podía haber sido abordada mediante Decreto de la
Junta de Castilla y León. En definitiva, la utilización de la Ley ha
sacrificado el control de la legalidad ordinaria, un control que hubiera
correspondido a la jurisdicción contencioso-administrativa mediante el recurso
directo o indirecto contra reglamento a instancia de los titulares de derechos
o interés legítimos o de la acción pública reconocida en materia de urbanismo y
medio ambiente. Como se dice en la
repetida STC 203/2013, la utilización de la Ley no es una medida razonable ni
proporcionada a una situación excepcional que no se ha justificado y no
satisface los límites que la STC 166/1986, de 19 de diciembre, predica de las
leyes singulares. Y como consecuencia de la desproporción en que ha incurrido
el Legislador, se estima que la Ley
5/2010 ha vulnerado el art. 24.1 CE al impedir el acceso al control judicial de
derechos e intereses legítimos afectados y ha eliminado la posibilidad de un
control judicial de la misma intensidad que hubieran podido realizar los
tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, si la Modificación
del PORN se hubiera realizado mediante Decreto.
Es de interés
para justificar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que
aquí se trata traer también a colación lo dicho por el TC en su sentencia nº
129/2013, de 4 de junio. En ella se dice “Como señalamos en las ya citadas SSTC
166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 y 48/2005, de 3 de marzo, FJ 6, el derecho
a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses afectados puede
llevarse a cabo por el Tribunal Constitucional. Pero ello exige, en primer
lugar, que sus titulares puedan acceder a este Tribunal reclamando el control
de constitucionalidad de la norma legal autoaplicativa y, en segundo lugar, que
el control que realice el Tribunal Constitucional sea suficiente para brindar
una tutela materialmente equivalente a la que puede otorgar, frente a un acto
administrativo, la jurisdicción contencioso-administrativa (STC 48/2005, de 3
de marzo, FJ 6), pues en modo alguna la reserva de ley puede servir como
instrumento dirigido a evitar o disminuir la protección de los derechos e
intereses legítimos amparados por la legalidad ordinaria”…. SEXTO.-…el art. 24.1
CE exige que su titular pueda instar la tutela que el precepto consagra,
requisito éste que no se cumple en el caso de las leyes autoaplicativas en las
que el planteamiento de la cuestión es una prerrogativa exclusiva del Juez,
pero no un derecho del justiciable”…SÉPTIMO.- . no
corresponde a este Tribunal, sino a la jurisdicción ordinaria, el control del
cumplimiento del derecho comunitario que afecta de forma muy relevante a los
PRIR, dada la repercusión que este tipo de infraestructuras de residuos tienen
sobre el medio ambiente. De hecho, el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, en su Sentencia de 18 de octubre de 2011 (Boxus v. Région wallone,
asuntos acumulados C-128/09 a C 134/09 y C-135/09) , ha tenido ocasión de
pronunciarse sobre la aplicación del art. 9, apartado 2, del Convenio europeo
sobre el Acceso a la información, la participación del público en la toma de
decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y la
Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35 , cuando
los proyectos con especial repercusión sobre el medio ambiente son aprobados
por el legislador en lugar de por la Administración. En este caso, el Tribunal
de Justicia exige que se someta a un órgano jurisdiccional, que pueda dejar sin
aplicación dicho acto legislativo, si la ley reúne los requisitos exigidos por
la normativa comunitaria. En concreto, es necesario que un Tribunal juzgue si
“el proyecto debe además adoptarse en detalle, a saber, de manera
suficientemente precisa y definitiva, de suerte que el acto legislativo que lo
adopte contenga, al igual que una autorización, todos los datos pertinentes
para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, una vez
tomados en consideración por el legislador (STJUE WWF y otros apartado 59) (el
subrayado es nuestro).
TERCERO.- Esta
doctrina del Tribunal Constitucional permite concluir que existen razones para
cuestionar la constitucionalidad de la Ley 5/2010, de 28 de mayo por su
contradicción con los artículos 9.3, 24
y 117.3 de la Constitución por lo que a continuación se expone.
Como
se dice en el auto del Tribunal Supremo
de 18 de enero de 2012 no nos hallamos ante una innovación legislativa aprobada
pro futuro con vocación de aplicación general y con abstracción de situaciones
concretas. Carece, pues, de cualquier pretensión de generalidad, y sólo busca
despejar un problema singular y circunstanciado, cual es el de dar cobertura
legislativa a actuaciones administrativas anuladas por resoluciones judiciales
firmes. Es, en este sentido, una ley singular y de caso único.
El efecto
directo buscado a través de la supresión de la prohibición del establecimiento
de estaciones de esquí alpino en el espacio protegido mediante Ley, con toda
evidencia, es excluir la fiscalización judicial de la actuación administrativa
impugnada en este proceso, desde el momento en que a través de la norma legal
se dota de fuerza de Ley a una disposición administrativa que había sido
anulada por resolución judicial firme, mediante una elevación de rango
normativo que implica la imposibilidad de su control jurisdiccional.
Así
las cosas, considera esta Sala que la elevación de rango de la disposición
administrativa anulada en la medida en que pretende impedir la ejecución de la
resolución judicial firme que implicaba la necesidad de efectuar la adecuada
evaluación de las repercusiones que la eliminación de la prohibición de
instalar estaciones de esquí alpino podía producir en el espacio natural
protegido, con independencia de que después se efectuara la correspondiente
evaluación del concreto proyecto a ejecutar, vulnera ese derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva en la vertiente de derecho a la ejecución de las
resoluciones judiciales, e infringe asimismo la reserva de jurisdicción que otorga
a los Juzgados y Tribunales el artículo 117.3 de la Constitución, en tanto en
cuanto trata de impedir que el Tribunal que ha juzgado el caso pueda llevar a
cabo la ejecución de lo resuelto.
CUARTO- En
definitiva, por las razones expuestas en el cuerpo de esta resolución, procede
plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
LA SALA ACUERDA: Elevar cuestión de
inconstitucionalidad en relación con la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de
modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de Declaración del Parque
Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), en
cuanto incorpora mediante su artículo único siete Disposiciones Adicionales en
la Ley 4/2000, de 27 de junio, por la posible infracción de los siguientes
artículos de la Constitución:
-artículo
24.1 en relación con el artículo 117.3 de la Constitución, en su vertiente de
derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales; y
-artículo
9.3 de la Constitución, en cuanto consagra el principio de interdicción de la
arbitrariedad de los Poderes públicos.
Remítase
al Tribunal Constitucional testimonio de las actuaciones principales y de las
alegaciones emitidas por el Fiscal y las partes sobre la pertinencia de
plantear la cuestión.
Lo
mandó la Sala y firman los Ilmos Sres. Magistrados Sres. al inicio designados
